BRI dan PGII : Perbandingan Inisiatif Infrastruktur Global oleh China dan amerika Syarikat

PENDAHULUAN

BRI (Belt and Road Initiative) dan PGII (Partnership for Global Infrastructure and Investment) adalah dua inisiatif besar yang diluncurkan oleh China dan Amerika Syarikat, masing-masing, untuk menyokong pembangunan infrastruktur global dan mempengaruhi dinamika geopolitik dan ekonomi di pelbagai negara. Kedua-dua inisiatif ini mencerminkan persaingan strategik antara China dan Amerika Syarikat dalam mempengaruhi sistem ekonomi global melalui pelaburan infrastruktur. Mereka juga memberikan peluang bagi negara-negara membangun untuk mendapatkan sumber pembiayaan dan membangunkan infrastruktur yang diperlukan untuk pertumbuhan ekonomi mereka.

Kertas kerja ini merupakan kajian perbandingan yang dibuat tentang inisiatif infrastruktur global yang dikenali “Belt and Road Initiative” (BRI) dan “The Partnership for Global Infrastructure and Investment” (PGII) oleh penyelidik Global Development Policy Center. Kajian ini memberi gambaran keseluruhan tentang kajian yang dibuat tentang BRI dan PGII serta ciri keduanya dari aspek penubuhan, struktur pengurusan, sumber pembiayaan sehingga mendedahkan persamaan dan perbezaannya. Kajian yang dibuat ini melihat bagaimana BRI dan PGII boleh saling melengkapi untuk mengatasi masalah kewangan yang timbul demi mencapai United Nations 2030 Sustainable Development Goals (SDGs). Akhir sekali, perkembangan terkini dan ulasan mengenai pembangunan kedua-dua inisiatif ini dinyatakan pada akhir penulisan.

Struktur dan Institusi BRI

Penubuhan BRI telah berlaku lebih awal berbanding PGII, ia telah dilancarkan oleh China pada tahun 2013 untuk menangani jurang pembiayaan infrastruktur di Selatan Global. Ketika itu dikenali dengan “Silk Road Economic Belt”,“21st Century Maritime Silk Road,” dan juga One Belt One Road (OBOR). Selepas itu, pada tahun 2015 barulah polisi BRI diterbitkan iaitu The Vision and Actions on Jointly Building Belt and Road in 2015, yang dikenali dengan BRI pada hari ini. PGII pula telah ditubuhkan oleh G7 pada 2022 pada sidang kemuncak kepimpinan G7 ke-47 di Jerman. Kumpulan G7 terdiri daripada negara Kanada, Perancis, Jerman, Jepun, Itali, United Kingdom (UK), Amerika Syarikat (AS) dan Kesatuan Eropah (EU). PGII merupakan penjenamaan semula Build Back Better World Partnership (B3W), yang diumumkan pada tahun 2021. PGII juga menggabungkan Global Gateway (GG) EU diumumkan pada tahun 2021 untuk menangani jurang pelaburan global dan menyokong pemulihan global daripada kesan ekonomi akibat pandemik COVID-19. 

Dari aspek pengurusan, BRI lebih berpengalaman dalam menyelaraskan struktur tadbir urusnya dalam menyusun kementerian-kementerian dan institusi kewangan kerajaan yang terlibat seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 1 di bawah. Antara tiga kementerian utama yang bertanggungjawab menguruskan BRI adalah National Development and Reform Commission (NDRC), Ministry of Commerce (MOFCOM) dan Ministry of Foreign Affairs (MFA), manakala kementerian lain bergantung kepada isu tertentu. Selain itu, pihak yang menjadi sumber kewangan pendanaan adalah bank-bank utama dan komersial, China Export & Credit Insurance Corporation (Sinosure), dana ekuiti dan syarikat pelaburan. Senarai institusi yang terlibat dalam pendanaan BRI boleh dilihat dalam Jadual 1 di bawah. Sehingga akhir tahun 2021, sebanyak 145 buah negara dan 32 organisasi antarabangsa telah menandatangani perjanjian kerjasama dengan kerajaan China di bawah rangka kerja BRI. Setakat ini, infrastruktur yang dibina telah menghubungkan pelbagai sub-rantau di Asia dan merentasi Eurasia.

Rajah 1: Konsep dalam Struktur Pengurusan BRI

Jadual 1: Senarai institusi BRI

Struktur dan Institusi PGII

Bagi tadbir urus PGII pula, penglibatan lebih ramai aktor daripada beberapa institusi kewangan dan kerajaan G7 menjadikan pelaksanaanya lebih rumit disebabkan masing-masing memiliki matlamat dan kecenderungan berbeza. Pelaksanaan ini boleh dilihat berdasarkan memorandum presiden AS yang dikeluarkan (Rajah 2 di bawah) dan EU berdasarkan pelaksanaan GG sebelum ia digabungkan dalam PGII. Di pihak AS, Penyelaras Khas Presiden akan menyelaraskan keseluruhan tindakan kerajaan. Agensi kerajaan yang besar seperti Jabatan Negara (Department of State), Jabatan Perbendaharaan (Department of Treasury) dan Jabatan Perdagangan (Department of Commerce) akan bekerjasama dengan institusi pembiayaan awam bebas yang lebih kecil (seperti Export-Import Bank of the United States and the US Development Finance Corporation) dan agensi lain untuk menetapkan strategi pelaksanaan PGII. Institusi AS ini akan berinteraksi dengan rakan sejawatan masing-masing di negara G7 lain serta sektor swasta jika berkenaan. Penolong Presiden untuk Hal Ehwal Keselamatan Negara akan memantau kemajuan institusi. Pelaksanaan PGII di pihak EU pula, EU telah menggunakan European Fund for Sustainable Development (EFSD+) dari Neighborhood Development and International Cooperation Instrument (NDICI) Global Europe untuk menyediakan sebahagian besar pelaburan untuk GG. Institusi lain yang terlibat juga adalah entiti pelaburan (cth. Interreg Europe, InvestEU, Horizon Europe), negara anggota EU, European Investment Bank dan European Bank for Reconstruction and Development. Kemudahan kredit eksport Eropah juga boleh dibuat sebagai tambahan bantuan kewangan. 

Rajah 2: Konsep Struktur Pengurusan PGII Menurut AS

Seterusnya, Kerajaan China tiada mengeluarkan sebarang dokumen transaksi rasmi berkaitan pembiayaan projek-projek BRI. Sebanyak $287 billion dikatakan hanya daripada CHEXIM dan CDB yang diketahui telah diberikan kepada negara penerima sejak tahun 2013 hingga 2019. Nilai ini hanya sebahagian kecil sumber pembiayaan, sedangkan pihak-pihak lain yang turut terlibat seperti bank-bank komersial, Perbadanan Insurans Eksport & Kredit China (Sinosure), dana ekuiti, dan syarikat-syarikat pelaburan yang lain akan menjadikan jumlah pembiayaan yang lebih besar. Fokus utama pembangunan BRI adalah infrastruktur fizikal seperti jalan baharu, kereta api, pelabuhan, saluran paip, empangan, loji janakuasa dan taman perindustrian. Berbeza dengan pendanaan PGII, pembiayaan projek di bawah PGII oleh G7 dan institusi kewangan yang berkaitan mencecah $600 bilion, AS menjanjikan $200 bilion, EU  $317 bilion dan Jepun  $65 bilion. Jadual 2 menyenaraikan pendanaan institusi di bawah EU kepada GG. Tumpuan bidang utama pembiayaan PGII adalah melibatkan infrastruktur bukan fizikal seperti pembaikan iklim, keselamatan kesihatan, kesihatan, teknologi digital, tenaga dan kesaksamaan jantina. 

 
 Jadual 2: Peruntukan Kewangan Institusi di bawah EU untuk GG

Jadual 3: Senarai institusi G7 yang terlibat dalam PGII

Persamaan BRI dan PGII

1. Kemunculan kedua-dua inisiatif adalah tanpa perancangan yang teliti. Kedua-duanya bermula dengan pembangunan yang samar-samar sebelum mengeluarkan garis panduan rasmi dan melakukan lebih banyak penyelarasan.
2. BRI dan PGII keduanya mengalami penjenamaan semula. Institusi pembiayaan China, CHEXIM dan CDB tetap menyokong syarikat yang dimiliki orang Cina sama ada sebelum atau selepas BRI. Apabila muncul BRI, peranan keduanya masih sama dalam membiayai sektor masing-masing dengan menjenamakan projek mereka di bawah BRI. Begitu juga, projek GG dalam EU-Africa Global Gateway Investment Package yang akhirnya turut menjadi projek di bawah PGII.
3. Kedua-dua inisiatif berhasrat untuk menyelesaikan masalah pertumbuhan domestik. China menggunakan BRI untuk menangani isu lebihan kapasiti perindustrian. Rizab asing digunakan untuk meningkatkan ketersambungan antara China dan seluruh dunia melalui infrastruktur fizikal dan mengekalkan hubungan diplomatik. Begitu juga PGII, Amerika Syarikat merancang untuk melaksanakan PGII sebagai satu cara untuk meningkatkan daya saing Amerika dalam pembangunan infrastruktur antarabangsa dan mencipta pekerjaan yang baik di rumah.
4. BRI dan PGII memiliki persamaan yang sama dalam menangani perubahan iklim. Kedua-duanya ingi membangunkan infrastruktur hijau dan mampan untuk meminimumkan kesan ekologi, mengurangkan pencemaran dan meningkatkan kecekapan tenaga untuk menghadapi cabaran global perubahan iklim.
5. Kedua-duanya memiliki aktor pembiayaan utama. BRI; bank polisi China (CDB dan CHEXIM), bank perdagangan besar (seperti Bank of China, Industrial and Commercial Bank of China), Perbadanan Insurans Eksport & Kredit China (Sinosure), agensi bantuan China (China International Development Cooperation Agency), dana pelaburan pembangunan luar negara (seperti Dana Jalan Sutera) dan pemberi pinjaman lain. PGII; institusi kewangan awam G7 akan memberikan pinjaman dan jaminan ke atas bank perdagangan untuk menyokong syarikat G7 yang menyediakan barangan dan perkhidmatan di luar negara.  
6. PGII membuat apa yang dibuat oleh BRI. Keduanya menyokong pembangunan infrastruktur di kebanyakan negara berpendapatan rendah hingga sederhana.

Jadual 4: Perbandingan BRI dan PGII

Perbezaan BRI dan PGII

1. Keduanya memiliki ciri unik berbeza. China memiliki sejarah laluan sutera, justeru lebih tertumpu kepada pembangunan infrastruktur fizikal seperti: pelabuhan, jalan raya, empangan, kereta api, kuasa elektrik loji dan kemudahan telekomunikasi. Berbanding PGII, pembangunan yang dibuat lebih tertumpu kepada bukan fizikal seperti penyelesaian masalah perubahan iklim, keselamatan kesihatan, pemodenan teknologi digital dan kesaksamaan jantina.
2. Skala bagi projek BRI merupakan berskala besar berbanding PGII yang berskala kecil hingga sederhana. 13% daripada projek BRI adalah berskala mega yang menelan belanja lebih 50% daripada perbelanjaan keseluruhan iaitu $158 bilion daripada $287 bilion, manakala projek terbesar PGII hanya bernilai $500 juta.
3. Pembiayaan BRI bergantung kepada pinjaman dua hala awam (konsesi dan komersial) dan pelaburan yang disokong oleh bank serta dana milik kerajaan. Sebaliknya, PGII berusaha untuk menggunakan hubungan dua hala dan pelbagai hala untuk mengumpulkan modal ratusan bilion tersebut.
4. Walaupun pengurusan BRI dilihat lebih tersusun kerana memiliki struktur penyelarasan yang lebih menyeluruh, tetapi bukti keberkesanan mekanisme penyelarasan tersebut adalah terhad. Begitu juga PGII, masih belum ada mekanisme penyelarasan menyeluruh bersifat transnasional yang merentas semua negara G7.

Justeru, cadangan yang diutarakan supaya BRI dan PGII bekerjasama dalam jangka masa panjang kerana kedua-duanya dilihat tidak bertentangan antara satu sama lain dan menganggap keduanya saling memerlukan. Sekiranya kerjasama tidak dapat dijalankan, persaingan perlu dalam ruang lingkup yang saling melengkapi. Negara penerima pula boleh memanfaatkan perbezaan dengan merundingkan tawaran terbaik untuk projek pembangunan mereka. BRI dan PGII secara kolektif menyediakan Global South dengan pelbagai pilihan untuk menyokong infrastruktur fizikal dan bukan fizikal di negara bakal penerima.

Ulasan

Secara keseluruhan, kajian ini mampu menunjukkan struktur tadbir urus serta perbandingan yang mudah difahami untuk melihat ciri-ciri yang terdapat pada BRI dan PGII. Bagaimanapun, kajian ini tidak mengkaji secara mendalam pihak yang terlibat dan pengaruh geopolitik kedua-dua inisiatif ini. Terdapat dakwaan yang mengatakan bahawa, kedua-dua inisiatif ini sebenarnya saling melengkapi disebabkan BRI sendiri menerima sejumlah pelaburan yang bernilai $500 juta daripada syarikat pelaburan terbesar AS menerusi syarikat gabungan BlackRock-GIP ¹. GIP dan Citi juga merupakan sektor swasta AS yang terlibat dalam pendanaan PGII². Justeru, kemungkinan kedua-dua inisiatif ini bersaing tidak wajar sekiranya sumber pendanaan keduanya daripada pihak yang sama, malah EU yang bersama AS melancarkan PGII turut menerima kemasukan projek daripada BRI. Berikut adalah senarai keseluruhan negara yang terlibat dalam BRI dikeluarkan oleh Green Finance & Development Center³:

• 40 negara berada di Sub-Sahara Afrika
• 34 negara BRI berada di Eropah & Asia Tengah (termasuk 18 negara Kesatuan Eropah (EU) yang merupakan sebahagian daripada BRI)

• 25 negara BRI berada di Asia Timur & Pasifik
• 17 negara BRI berada di Timur Tengah & Afrika Utara
• 18 negara BRI berada di Amerika Latin & Caribbean
• 6 negara berada di Asia Tenggara

Oleh itu, tidak dapat menolak kemungkinan bahawa inisiatif besar seperti BRI dan PGII adalah bentuk neokolonialisme moden kerana keduanya dapat mencerminkan bentuk penguasaan ekonomi atau politik yang baru, mirip dengan kolonialisme tradisional, tetapi dengan cara yang lebih halus dan bersifat ekonomi. Banyak projek di bawah BRI dibiayai oleh pinjaman dari bank-bank China, yang sering kali mempunyai syarat yang berat sebelah dan kadar faedah yang tinggi. Negara-negara yang mengambil pinjaman ini akan terbeban dengan hutang yang tidak mampu dibayar. Apabila negara-negara gagal membayar hutang mereka, ia memungkinkan China untuk mengambil alih aset strategik seperti pelabuhan, lapangan terbang, atau jalan raya. Contohnya, Sri Lanka menyerahkan kawalan Pelabuhan Hambantota kepada China kerana gagal membayar hutang⁴. Dengan mengawal aset penting dan memberikan bantuan ekonomi yang besar, China memperoleh pengaruh politik dan ekonomi yang signifikan di negara-negara penerima. Ini boleh membawa kepada situasi di mana negara-negara tersebut terpaksa menyokong atau mematuhi dasar-dasar yang menguntungkan China. Negara-negara penerima terpaksa mengubah dasar-dasar mereka untuk menyelaraskan dengan kehendak China, termasuk dalam hal-hal perdagangan, pelaburan, dan hubungan luar. 

NOTA KAKI

1. Toh, H.S. (23 Januari 2024). How BlackRock’s deal for GIP could complement, challenge the Belt and Road: analysis. Finance Asia. ↩︎
2. The White House. (May 20, 2023). FACT SHEET: Partnership for Global Infrastructure and Investment at the G7 Summit. Statement and Releases. ↩︎
3. Nedopil, Christoph (2023): “Countries of the Belt and Road Initiative”. Shanghai: Green Finance & Development Center, FISF Fudan University. www.greenfdc.org ↩︎
4. The Malaysian Insight. (9 Disember 2017). Sri Lanka serah pelabuhan untuk bayar hutang China.
   ↩︎

Artikel ini merupakan ringkasan dan ulasan daripada laporan bertajuk The Belt and Road Initiative and the Partnership for Global Infrastructure and Investment: Global Infrastructure Initiatives in Comparison ditulis oleh Oyintarelado (Tarela) Moses dan Keren Zhu. Tempat: Boston University Global Development Policy Center, 2022.

Disediakan oleh:

Knowledge Management Center (KMC),
IRIS Institute